PEC 241: e agora, Bancada Ruralista?

Por Gerson Teixeira*
Do Outras Palavras

Como se previa, o governo Temer vem adotando políticas que confrontam os princípios da soberania nacional, e que progressivamente corroem a base institucional edificada pelos governos Lula e Dilma. Muitas dessas ações do governo projetam efeitos sobre gerações de brasileiros, e tendem a retroceder o quadro social do país àquele vigente antes do primeiro governo Lula.

Entre tais medidas merece destaque a PEC 241 que pretende limitar, à variação da inflação, a expansão dos gastos primários dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União, nos próximos vinte anos.

No presente texto avaliamos os prováveis efeitos da PEC sobre as dotações orçamentárias de algumas instituições dos setores agrícola e agrário. Em especial, avaliamos os impactos potenciais da PEC sobre políticas específicas para a agropecuária, de interesse  direto e substantivo dos grandes fazendeiros. Esse foco é relevante, pois, com raras exceções, os representantes dos fazendeiros no parlamento foram aliados de primeira linha do comandante do golpe. Desta feita, com o virtual apoio à PEC, deverão desferir outro golpe; agora, contra os próprios fazendeiros e contra os interesses do setor, em geral.

Mais exatamente duas políticas consomem bilhões de reais do Tesouro, a cada ano, para garantir as atividades do agronegócio: (I) a dos gastos tributários; e (ii) especificamente, a política de subvenção ao crédito rural, que beneficia, também, a agricultura familiar. Dedica-se maior atenção analítica para essas duas políticas. A política de subvenções tem sido fundamental para o êxito do crédito rural e, por conseguinte, para o financiamento de um setor que a despeito dos seus pesados efeitos colaterais para o Brasil, tem sido o carro-chefe das exportações. Em todos os países com potencialidades e condições de exploração comercial da agricultura são conferidas subvenções ao crédito rural, via taxas de juros, preços, etc.

Já a política de gastos tributários, mais ampla, da qual a agricultura é uma das principais beneficiárias, é constituída de desonerações tributárias em tese destinadas à promoção do desenvolvimento socioeconômico. Preliminarmente às simulações selecionadas sobre os impactos setoriais da PEC 241, são indispensáveis esclarecimentos sobre os procedimentos metodológicos adotados.

Procedimentos Metodológicos

Diversamente de setores como a educação e a saúde, por exemplo, cujas dotações orçamentárias estão vinculadas à arrecadação tributária, as provisões de recursos orçamentários para os setores agrário e agrícola derivam do poder discricionário dos governos; variando, portanto, conforme as prioridades governamentais ou o poder de pressão política dos atores setoriais. Ante essa premissa, optamos por aferir os impactos do teto de despesa proposto pela PEC, partir de um enfoque retroativo. Ou seja, caso a PEC estivesse em vigor nos dez anos anteriores, ou seja, de 2007 a 2016. Julgamos que dessa forma, o teste dos efeitos da PEC sobre situações já efetivadas permite realismo na avaliação das potencialidades dos impactos dessa medida bem maior do que a simulação futura com base em parâmetros estimados, de frágil confiabilidade pelo grau de imprevisibilidade das variáveis.

Assim, procedemos ao cotejo dos valores empenhados, de 2007 a 2016, com a evolução dos valores corrigidos pelo IPCA, desde 2007 até 2016. Restringimos esse exercício aos dez anos à medida que a PEC prevê a possibilidade de revisão dos tetos após esse prazo. Para as simulações feitas adotamos como valor executado em 2016, o valor empenhado em 2015. A opção pelos valores empenhados observou o cuidado técnico de evitar o hiato dos “restos a pagar”. No caso dos gastos tributários, em razão das suas especificidades foram utilizados os valores executados ao longo do período.

Subvenções ao Crédito Rural

Envolvem os dispêndios do Tesouro com subvenção econômica para a garantia e sustentação de preços na comercialização de produtos da agricultura familiar (AGF(; subvenções nas operações de AGF; subvenção econômica em operações de financiamento de capital de giro para agroindústrias, indústrias de maquinas e equipamentos agrícolas; subvenção econômica nas operações de custeio agropecuário; comercialização e investimento; para operações decorrentes do alongamento da divida do credito rural, etc.

A Tabela abaixo exibe a evolução dos valores autorizados para as subvenções; dos empenhados; e os valores empenhados corrigidos pelo IPCA, nos dez anos, de 2007 a 2016[1].

A Tabela permite concluir que, se as dotações para a subvenção do crédito rural tivessem sido corrigidas pelo IPCA conforme a PEC 241, ao invés das efetivamente empenhadas pelos governos Lula e Dilma, teria ocorrido uma perda acumulada de R$ 29.8 bilhões. Este valor corresponde a 30.1% do valor efetivamente empenhado, no período. O incremento observado nas dotações para as subvenções têm sido pré-condição para o aumento continuado nas dotações do crédito rural pelos Planos Safra Anuais. Vale lembrar que em valores nominais, as dotações do crédito rural no Brasil saltaram de R$ 23.3 bilhões em 2002, para R$ 154.1 bilhões em 2015.

Portanto, com base nos dados da Tabela anterior, jamais teríamos chegado a disponibilizar os valores lançados desde 2007 para o crédito rural caso o teto Temer tivesse vigorado nesse período. Por conseguinte, teríamos enfrentado a redução ou o baixo crescimento da safra, com restrições nos volumes exportados e desequilíbrios no abastecimento interno. Entre outros efeitos, haveria, ainda, a ampliação da dependência da agricultura de larga escala ao capital financeiro internacional. No caso da agricultura familiar, um dos cenários seria a fragilização, ainda maior, da base produtora de alimentos, e o maior vínculo de dependência desses agricultores ao capital usurário.

Em 2015 foram financiados pelo crédito rural oficial 2,3 milhões de contratos que exigiram R$ 9,8 bilhões em subvenções, meta que jamais seria realizada num cenário com o teto de Temer. Ainda sobre esse ponto, vale destacar que a PEC 241 fixa que, no caso de descumprimento do limite pelo Poder Executivo, ficaria vedado, no exercício seguinte, a ampliação da despesa nominal com subsídios e subvenções econômicas e a concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita. Assim, esse dispositivo poderá implicar em restrições ainda maiores tanto para as subvenções em consideração como para os gastos tributários.

Gastos Tributários

Os gastos tributários na agricultura envolvem uma série de desonerações. Cesta básica, FINANM, FINOR, investimentos em infraestrutura; exportações agrícolas (lei Kandir); seguro rural, etc. Antes do início do primeiro governo Lula, essas desonerações tangenciavam os R$ 500 milhões/ano. Desde então, progressivamente passaram a assumir volumes substanciais, e mais volumosos, ainda, a partir do governo Dilma. A Tabela abaixo apresenta os dados efetivos dos gastos tributários na agricultura para o período de 2007 a 2016. Fonte: Dados Receita Federal

A Tabela permite concluir que, se os Gastos Tributários para a agricultura tivessem sido corrigidos pelo IPCA conforme a PEC 241, ao invés dos valores efetivamente aplicados pelos governos Lula e Dilma, teria ocorrido uma perda acumulada de R$ 54.2 bilhões. Este valor corresponde a 34% do valor efetivamente gasto, no período. No cenário acima, ao longo dos dez anos, atividades como o Seguro Rural e os incentivos da Lei Kandir, entre outras estratégicas para o agronegócio teriam sido duramente afetadas em razão dos impactos do teto Temer. As políticas de incentivos regionais como as políticas do FINAM e do FINOR, também sofreriam reduções substanciais e assim comprometendo a economia, e gerando desemprego naquelas regiões.

Ministério da Agricultura – Unidades Orçamentárias

Nos casos das unidades orçamentárias, a seguir, nos restringiremos a expor os dados com as simulações e incluir figuras ilustrativas das evoluções dos recursos efetivados e dos estimados com o teto Temer.
 

Conclusão: caso a PEC estivesse em vigor no período de 2007 a 2016, as perdas orçamentárias/financeiras do MAPA teriam alcançado R$ 8.294.381.617,00.
 

Conclusão: caso a PEC estivesse em vigor no período de 2007 a 2016, as perdas orçamentárias/financeiras da EMBRAPA teriam alcançado R$ 6.736.333.148,00.
 

Conclusão: “SE” as dotações tivessem sido corrigidas pelo IPCA, os recursos do Incra teriam acrescido em R$ 4.557.509.054 no período de 2007 a 2016. Obviamente, como atesta a proposta orçamentária para 2017 enviada pelo governo que define cortes rasos nas dotações de ações vitais do programa de reforma agrária, o teto não teria sido observado na prática.
 

Conclusão: os dados envolvem as atividades de Concessão de Crédito para Aquisição de Imóveis Rurais e Investimentos Básicos – Fundo de Terras, e a concessão de Crédito-Instalação às Famílias Assentadas. Tem-se que, com o teto Temer haveria o incremento de R$ 8.229.376.262, no período de 2007 a 2016.

[1] Inclui, a cada ano, 50% das dotações empenhada para o Financiamento para Promoção das Exportações – PROEX (Lei nº 10.184, de 2001) e não inclui as dotações para equalização de juros para promoção das exportações PROEX (Lei nº 10.184, de 2001).

* Engenheiro agrônomo, especialista em desenvolvimento agrícola e presidente da Associação Brasileira de Reforma Agrária (ABRA)