Leia reflexões críticas da política de Reforma Agrária

Da Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos – SPI

Embora inspirada no modelo norte-americano, a política agrícola brasileira priorizou iniciativas bastante específicas, como o crédito agrícola e aquelas voltadas ao suporte aos preços, por meio da PGPM, ratificando tendência muitas vezes observada no planejamento brasileiro: concentrar a capacidade operacional dos governos em iniciativas de curto prazo.

A diferença essencial entre os dois é que o modelo norte-americano priorizou os programas de desenvolvimento rural relacionados ao acesso do homem do campo a serviços essenciais: infraestrutura (estradas rurais, armazéns, energia elétrica, comunicação, dentre outros), educação, pesquisa e induziu a implantação de amplo sistema multimodal de transportes para o escoamento da produção.

Já as prioridades adotadas pelo modelo brasileiro, se, por um lado, geraram um agronegócio eficiente e produtivo, por outro, contribuíram para criar grande concentração de renda e riqueza que, aliadas às restrições impostas pela legislação trabalhista ao meio rural, dentre outros aspectos, estimularam o fluxo migratório de trabalhadores para os centros urbanos, com consequências sociais bastante sérias: não se pode negar a contribuição desse conjunto de fatores à favelização das principais cidades do país. Acrescenta a isso o comprometimento de vastas áreas do país, em função da degradação ambiental gerada pela expansão desordenada da fronteira agrícola, muitas vezes estimulada pelo próprio governo.

As tabelas 09 e 10 mostram a concentração de terras no país, cuja proporção manteve-se praticamente inalterada entre os Censos agropecuários 1985 e 2006. Embora o IBGE trabalhe com o conceito de estabelecimento e não de propriedade, os dados do Incra confirmam a grande concentração de terras nas mãos de poucos: pelo IBGE, as grandes propriedades, acima de 1.000 ha, corresponderam, em 2006, a 44,4% da área total dos estabelecimentos, percentual que é bastante próximo ao de 1985: 43,7%. Pelo Incra, embora correspondam a 1,7% dos imóveis, ocupam 43,7% da área total.

Tabela 09: Configuração do estrato de área dos estabelecimentos rurais

Fonte: IBGE – Censo Agropecuário 2006 [40].

Tabela 10 : Estrutura Fundiária Brasileira

Fonte: Cadastro do Incra – situação em agosto de 2003 [41].

Além da concentração de terras, há no setor agropecuário uma concentração de dívidas. É o que se conclui do complexo processo de endividamento do setor rural, cujo histórico encontra-se sintetizado abaixo:

1986 – Congelamento dos preços pelo Plano Cruzado e importações maciças reduziram a capacidade de pagamento dos produtores rurais.

1987 – Plano Bresser.

1988 – Agravamento do processo inflacionário e instituição dos Fundos Constitucionais.

1989 – Plano Verão.

1990 – Plano Collor e Confisco dos Ativos Financeiros.

1993 – Comissão Mista Parlamentar de Inquérito para análise do endividamento rural.

1994 – Implantação do Plano Real. As dívidas agrícolas continuavam com indexação pela TR até junho de 1995 e não levaram em conta os planos econômicos.

1995 – Processo de renegociação das dívidas, incorporando planos econômicos anteriores. As dívidas oriundas de crédito rural realizadas até 20/6/1995, até R$ 200 mil por CPF (Securitização I), foram alongadas em até 7 anos e atreladas ao preço mínimo do produto pactuado (algodão, arroz, milho, soja, sorgo ou trigo), acrescido de 3% ao ano. As dívidas superiores a R$ 200 mil foram incluídas no Programa Especial de Saneamento de Ativos (PESA) e atreladas ao IGPM (Lei nº 9.138, de 29 de novembro de 1995). No caso de atraso do pagamento das dívidas de risco do Tesouro Nacional, é aplicada Taxa Média Selic – TMS, mais 1% ao ano.

2001 – Cessão dos créditos à União, com desoneração ou não do risco bancário. Não quitada a parcela em atraso, o mutuário é inscrito na Dívida Ativa da União, o saldo devedor é acrescido da multa de 20%, e corrigida pela TMS (MP 2.196-3, de 24 de agosto de 2001). Criação do Programa de Revitalização de Cooperativas de Produção Agropecuária (RECOOP) para renegociação de dívidas das cooperativas.

2002 – As dívidas alongadas em 1995, em situação de adimplência em 29/6/2002, puderam ser renegociadas com prazo de reembolso aumentado e encargos financeiros reduzidos pela Lei nº 10.437, de 25 de abril de 2002 (Securitização II).

2007 – Prorrogação de parcelas de 2007 das dívidas de investimento e de custeio das safras 2003/2004, 2004/2005 e 2005/2006 por meio de Resoluções do BACEN e formalização da Agenda de Trabalho Interministerial sobre as dívidas rurais entre os Titulares das Pastas da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, Desenvolvimento Agrário e da Fazenda.

2008 – Edição da Medida Provisória nº 432, de 27 de maio de 2008, convertida na Lei nº 11.775, de 17 de setembro de 2008, instituindo medidas de estímulo à liquidação ou regularização de dívidas originárias de operações de crédito rural e de crédito fundiário. A Lei nº 11.775, de 2008, foi alterada pelas Lei nº 11.922, de 13 abril de 2009 , e Lei nº 11.960, de 29 de junho de 2009, e está em vias de ser alterada novamente (basicamente nos prazos para renegociação ou liquidação). As principais medidas dessa última legislação são as seguintes:

a) redução dos encargos por inadimplemento incidentes sobre as prestações vencidas e não-pagas;

b) diluição do saldo devedor vencido entre as parcelas vincendas;

c) concessão de prazo adicional para pagamento;

d) redução das taxas de juros das operações com encargos mais elevados;

e) concessão de descontos para liquidação em 2008, 2009 ou 2010 (das operações antigas com risco da União) [42].

Os planos econômicos implantados a partir da década de 80 tiveram papel crucial para o endividamento do setor, a partir da liberação das importações no Plano Cruzado. E o agravamento do problema deu-se com a manutenção da política de juros reais elevados e as mudanças nos mecanismos de indexação das dívidas rurais implantadas pelo governo Collor.

As tabelas 11 e 12 chamam a atenção para dois aspectos bastante ilustrativos para a compreensão do endividamento setorial. A primeira traz o saldo dos empréstimos ao setor rural em maio de 1999. Os dados provêm do Banco do Brasil, principal agente financiador da agropecuária. Mostram que o modelo de concentração de terras reproduz-se no financiamento e endividamento setorial: 0,31% dos mutuários (2.178) deviam R$ 8,89 bilhões, cerca de 37,04% do total.

Fonte: Banco do Brasil – posição de maio de 1999 [43].

A segunda trata das despesas da União com as renegociações no período entre 1998 e 2005 (GASQUES et al, 2006) [44]. Esses custos decorrem dos encargos assumidos pela União, em função da prorrogação de prazos e das próprias mudanças nos encargos. Os valores foram deflacionados pelo IGP-DI da FGV – ano-base 2005.

Tabela 12: Despesas com renegociação

Fonte: STN [45].

Analisando as tabelas em conjunto, observa-se que o elevado gasto incorrido com recursos públicos pela União, no valor de R$ 22,6 bilhões, equivalente a quase a metade (*) da dívida existente no Banco do Brasil em 1999, ainda não foi suficiente para atenuar a questão do endividamento, que permanece sem solução. Associam-se a isso a cultura bastante arraigada em determinada parcela desse setor de não-quitação de compromissos financeiros, gerada pelo perdão de dívidas ocorrido no passado, a sonegação de impostos e o forte lobby exercido pelos representantes do setor, que nem sempre expressam as necessidades da maioria.

(*) Foi aplicado o deflator 2,025 ao valor da dívida apresentada na tabela do Banco do Brasil.

Uma das propostas que pode ser analisada para a condução do problema, que não está restrito ao estoque, uma vez que novas dívidas estão sendo constituídas, refere-se à mudança na legislação, de tal forma que seja possível a transferência da titularidade da terra de forma líquida e certa. O processo de execução das dívidas decorrentes do financiamento agrícola é complexo e um dos riscos mais sérios está nos custos da recuperação dos créditos. O ativo “terra” não oferece garantia líquida e certa, uma vez que não é comercializado como um título ao portador, e sim como imóvel. Nesta condição, fica sujeito a longo e moroso processo de execução e configura-se como um “capital morto”. Assim, o mais abundante ativo da nossa economia continental acaba se transformando em patrimônio inerte, que não pode ser utilizado para mover riquezas. Desta forma, a financeirização da propriedade de terra, acima de 500 ha contínuos, levaria à criação de um mercado lastreado em títulos de propriedade rural.

Há de se ter em mente, todavia, que a compreensão do endividamento do setor agrícola não é tarefa simples, que demanda mais estudos, o que será feito em etapa posterior a este trabalho. Contudo já foi possível observar que não há uma sistematização de informações a respeito desse endividamento, que permita a mensuração do montante atual da dívida e da sua segmentação, por exemplo, por tipo ou porte do tomador e por modalidade de crédito. Essa sistematização é fundamental para a definição de medidas que atenuem esse grave problema.

Apesar de todos os esforços, as precárias condições de trabalho e da educação ainda existentes no meio rural também contribuíram para a configuração desse quadro excludente. Conforme pode ser visto no tópico que tratou das correlações temáticas, são muito elevados os índices de informalidade no setor e de insuficiência de assistência e extensão rural aos produtores. Agrava esse quadro a crescente mecanização do setor, sem o acompanhamento de iniciativas que levem capacitação aos produtores.

Sobre a legislação trabalhista, é indispensável o reconhecimento das particularidades da atividade agrícola praticada no meio rural e, a partir daí, construir novo arcabouço legal que contribua efetivamente para a fixação do homem no campo e que promova a geração de emprego e renda no meio rural.

Em relação à assistência técnica e extensão rural, as deficiências apontadas e o tempo requerido para o aprofundamento tornou necessária uma abordagem futura do problema, o que deve ser feito por meio de um Estudo Prospectivo.

A questão ambiental é emblemática para o setor agropecuário, principal responsável pelo desmatamento e degradação de grandes áreas e que, conforme aponta o estudo realizado pela Embrapa, será uma das primeiras vítimas das mudanças climáticas. A ocupação da Mata Atlântica, de parte dos Cerrados e, agora, da Amazônia, faz do setor um dos principais responsáveis pelas emissões carbônicas, e os radicalismos dos dois lados, ambientalistas e agropecuaristas, não têm contribuído para a condução equilibrada da questão. Há de se reconhecer, contudo, que muito do desmatamento foi incentivado pelo próprio governo e a conta apresentada, principalmente para os pequenos produtores, é excessivamente alta. Assim, as situações já consolidadas em propriedades da agricultura familiar devem ser destacadas da discussão, uma vez que são prioritários o Bioma Amazônico, o Pantanal e as grandes áreas degradadas. Também deve ser considerada a possibilidade de adicionar as áreas de preservação permanente às de Reserva Legal (RL), bem como permitir que a composição da RL seja possível fora do estado, mas dentro da bacia hidrográfica. Tudo isso sem perder de vista que o País ainda dispõe de vastas áreas para aproveitamento agrícola, sem a necessidade de avançar sobre a floresta amazônica.

Embora o MAPA tenha várias iniciativas voltadas para a sustentabilidade ambiental (plantio direto, integração lavoura-pecuária-silvicultura, produção orgânica, dentre outros) e o BNDES disponibilize linhas de financiamento específicas para a recuperação de áreas degradadas e melhor aproveitamento do solo e da água, não foi possível identificar como essas iniciativas são monitoradas nem quais são os seus efetivos resultados. Neste caso, a dispersão das informações dificulta o acompanhamento do assunto e propõe-se a disponibilização, em um único ambiente, de todos os dados relativos a esses programas e iniciativas, de tal modo que qualquer pessoa possa avaliar a efetividade dessas iniciativas. Enfatiza-se que as escolhas dos consumidores, em especial no exterior, tendem a recair sobre produtos gerados de maneira sustentável, situação que se acentuará no futuro. As dificuldades aqui apontadas sugerem que a variável ambiental é exógena ao processo decisório do MAPA, de tal forma que a sua internalização ainda depende de pressões externas.

A superação da dicotomia urbano x rural e agricultura comercial x agricultura familiar é indispensável para o fortalecimento da atividade agropecuária. Muitas das atividades relativas à produção agrícola são realizadas em ambiente urbano, com crescente sofisticação nos seus instrumentos, como é o caso dos denominados agrosserviços (logística, ampliação de comércio exterior, derivativos agropecuários, bolsas de mercadorias etc.). Nesse esforço, torna-se também necessário o reconhecimento de que a agricultura familiar é parte integrante da cadeia produtiva do agronegócio, o que ficou evidenciado nos dados do Censo Agropecuário 2006. Além disso, muitas pequenas propriedades apresentam alta produtividade e nota-se a crescente formação de uma nova e diversificada classe “média” de produtores rurais, cujo fortalecimento é fundamental para a superação de embates ideológicos que, embora relevantes do ponto de vista histórico, mostram-se desconectados quando confrontados à atual realidade do meio rural.

Um aspecto a ser destacado na política agrícola refere-se ao êxito dos instrumentos criados a partir da década de 90, que visaram diminuir a interferência do Estado na formação de estoques dos produtos agrícolas. O gráfico 16 define os espaços tanto para a atuação do governo quanto para o mercado, em função das variáveis preços e tempo. Um valor baixo nos preços dos produtos implica a entrada do governo, para garantir renda ao produtor; valores muito elevados nos preços impõem a venda de estoques públicos, para atendimento às necessidades do consumidor. Esse equilíbrio requer a atuação dedicada da CONAB, cujo fortalecimento institucional e do seu corpo técnico é indispensável para o funcionamento adequado do escoamento da produção agropecuária e para a própria segurança alimentar no país.

Gráfico 16: Mercado Agrícola – Espaço de atuação do Governo

Fonte: Conab [46]

O gráfico 17 trata-se de um exercício (*) para averiguar a eficiência dos instrumentos criados para evitar a formação de grandes estoques de produtos pelo Governo. Foi construído a partir do volume, em toneladas, das Aquisições do Governo Federal – AGF e dos contratos de opção, no período entre 1997 a 2008 e da produção nacional de grãos, entre as safras 1996/97 e 2007/2008. Os dados mostram que o percentual de produtos em estoque em relação à produção total de grãos tem se mantido muito baixo a partir de 1997, com valor médio de 1,37% no período entre 1998 a 2008.

Gráfico 17: Aquisições do Governo Federal e Produção de Grãos

Fonte: Elaborado pelo MP/SPI, a partir das Aquisições do Governo Federal – AGF e Contratos de Opção – CONAB. Obs.: exclui sacaria e Aquisições da Agricultura Familiar.

(*) O levantamento da produção está restrito aos principais grãos, conforme visto no gráfico 01.

Os investimentos em pesquisa e desenvolvimento, atividades essenciais para a atividade agropecuária, inserem-se em uma visão estratégica de médio a longo prazo para o setor. As preocupações com as mudanças climáticas aceleraram a importância desses investimentos, uma vez que eles podem gerar expressivos aumentos na produção, sem o correspondente aumento da área plantada/desmatada. O gráfico 18 demonstra a importância da pesquisa, exemplificando a cana-de-açúcar. Observa-se o pequeno aumento da área plantada e o crescimento exponencial da produção, caso que não é único nem raro no setor, mas que somente serão observados caso os esforços nesta direção sejam cada vez mais realizados e estimulados pelos governos. Neste sentido, o não-contingenciamento dos recursos destinados à Embrapa e à consolidação do Sistema Nacional de Pesquisa Agropecuária (SNPA) são prioritários para a futura segurança alimentar do País e para a manutenção da importância do agronegócio na balança comercial brasileira. Entretanto o monitoramento e a efetividade da transferência das tecnologias geradas precisam ser melhor divulgados e acompanhados, em especial aquelas que se destinarem à inserção social de agricultores familiares.

Gráfico 18: Produção, área colhida e produtividade da cana-de-açúcar

Fonte: IBGE – Censo Agropecuário 2006 [47].

Durante a elaboração desse Documento, foi possível identificar algumas lacunas na legislação, cujas alterações devem ser avaliadas. A primeira diz respeito à mudança na legislação do Imposto Territorial Rural, com a qual se pretende que a recuperação das áreas degradadas seja incorporada à área não-tributável do imóvel rural. Para tanto, deveriam ser alterados o art. 104 da Lei nº 8.171, de 17 de janeiro de 1991, e o art. 10 da Lei nº 9.393, de 19 de dezembro de 1996. A segunda refere-se à inclusão dos gastos incorridos em assistência técnica e extensão rural nas deduções previstas para a base de cálculo do imposto devido pela pessoa física que exerce atividade rural. Neste caso, deveria ser alterado o art. 7º da Lei nº 8.023, de 12 de abril de 1990.

O arquivo 07 anexo, com o nome alteracaolegal.doc, contém maiores detalhes sobre a proposta.

Além das recomendações já feitas, propõe-se as seguintes:

a) O aumento da produção interna de fertilizantes é meta estratégica a ser atingida, e o Ministério do Planejamento, em conjunto com o MAPA, MDIC, MME/CPRM e Petrobras, deve trabalhar para que esse objetivo seja conquistado.

b) O aprimoramento do programa de subvenção ao prêmio do seguro rural é outra iniciativa relevante para o setor e para o governo. Dentro desses propósitos, as ações que compõem o programa 0365 – Minimização dos Riscos no Agronegócio, em especial a relacionada ao zoneamento e aquelas a cargo do Instituto Nacional de Metrologia (INMET), precisam ter acompanhamento prioritário pelo MP, visando à superação de eventuais restrições. Também sugere-se que o zoneamento incorpore, na sua base de cálculo, variáveis que levem em consideração os efeitos futuros das mudanças climáticas.

Ainda a respeito da questão zoneamento, o MAPA lançou, no final de 2009, o zoneamento agroecológico da cana-de-açúcar, visando disciplinar a expansão territorial dessa cultura. Embora a iniciativa seja louvável, faz-se necessária a realização do zoneamento integrado para o conjunto das atividades agropecuárias, de tal modo a evitar possíveis conflitos e sobreposições das áreas de expansão. O próprio zoneamento da cana-de-açúcar incluiu como área propícia para expansão dessa cultura regiões produtoras de arroz e feijão, localizadas no estado de Goiás, além de grande parte do Cerrado. Acredita-se que seja mais interessante para a segurança alimentar a elaboração de zoneamento das regiões prioritárias para a produção de alimentos. Também configura-se como indispensável a correta conceituação de “pastagens degradadas”, bem como o zoneamento dessas áreas. E, a partir da análise socioeconômica e ambiental do aproveitamento desses espaços, identificar o seu real potencial para compatibilizar o crescimento do setor agropecuário com a eliminação do desmatamento.

c) A materialização dos empreendimentos do PAC, relacionados à logística de transportes, é fundamental para a competitividade do agronegócio brasileiro. Desta forma, a defesa de um sistema intermodal inteligente trará como consequência prática a redução dos elevados custos dos fretes e das emissões de gases de efeito estufa, bem como o aumento da eficiência energética.

d) O acompanhamento da produção de grãos, café, cana-de-açúcar e a evolução mensal da balança comercial do agronegócio devem compor o Relatório de Análise Conjuntural, desdobramento deste trabalho.

e) Não foi possível identificar documentos que tratem de políticas e planos de longo prazo no MAPA, a exceção da programação da Embrapa e do relatório decenal “Projeções do Agronegócio”, disponível no site do Ministério. Nessas projeções são analisados os cenários para alguns produtos selecionados do agronegócio, sem, contudo, definir como atingir as metas estimadas, nem quais os investimentos que serão necessários para tanto. Temas relevantes para o setor também não são tratados no documento: reforma fundiária, trabalhista, ambiental, infraestrutura de transportes, produção de insumos, dentre outros. Desta forma, propõe-se que o MAPA agregue, além desses e outros temas, uma estimativa do comportamento futuro dos principais indicadores agropecuários ao relatório, de tal modo a tornar as “Projeções do Agronegócio” uma referência para o setor e um efetivo instrumento de longo prazo da política agrícola.

f) Um pouco do que restou do modelo norte-americano pode ser encontrado no programa 6003 – Apoio ao Desenvolvimento do Setor Agropecuário, que tem ações voltadas para o desenvolvimento da infraestrutura setorial. Todavia essas iniciativas converteram-se em instrumento de negociação política, e há escassez de critérios técnicos no atendimento às demandas apresentadas. Por essa via, o programa converteu-se em pálida caricatura daquilo que a política agrícola brasileira, na sua origem, pretendeu induzir ou implantar. Ainda assim, uma iniciativa articulada entre o MAPA, SRI/PR e MP pode reconfigurar esse quadro e contribuir para que aspectos técnicos passem a ser associados à implementação das ações desse programa. É recomendável a aplicação da metodologia do Modelo Lógico ao programa, com o objetivo de reavaliar seus indicadores e suas ações.

g) O estabelecimento de um estoque estratégico e regulador de produtos agrícolas é importante para a segurança alimentar do país. Todavia não foi possível apurar qual seria esse estoque “ideal”, e a grande variação anual no volume de produtos estocados, conforme visto no tópico que tratou dos indicadores, sugere que a CONAB ainda não definiu uma política de curto ou médio prazo para a formação desse estoque. Neste sentido, recomenda-se que a empresa disponibilize em seu sítio dados quantitativos e informações que contribuam para elucidar essa questão.

Conforme foi visto, o mercado do agronegócio brasileiro produz muita riqueza: e é exatamente este o papel que se espera dele. Todavia os fatos históricos e os dados apresentados nesse Documento evidenciam que esse mercado tem sido, muitas vezes, insensível às causas sociais e ambientais. Neste contexto, compete ao Estado usar dos instrumentos que lhe são inerentes para que essas causas sejam incorporadas ao processo decisório. Espera-se que o poder público, alinhado ao mais significativo dos pressupostos da política agrícola brasileira, destacado na introdução deste Documento, qual seja, o processo de desenvolvimento agrícola deve proporcionar ao homem do campo o acesso aos serviços essenciais: saúde, educação, segurança pública, transporte, eletrificação, comunicação, habitação, saneamento, lazer e outros benefícios sociais, atue para a concretização de dois dos principais objetivos dessa política: proteger o meio-ambiente, garantir seu uso racional e estimular a recuperação dos recursos naturais e melhorar a renda e a qualidade de vida no meio rural.

A economia brasileira depende e dependerá, por muito tempo, do agronegócio. No futuro, ela será mensurada, sob muitos aspectos, por aquilo que provier dos avanços na modernização da política agrícola e dos seus instrumentos, bem como dos resultados dos investimentos em pesquisa, da transferência e incorporação de tecnologias e do aumento do valor agregado dos produtos agropecuários. Se acompanhado por contínua melhoria da infraestrutura de transportes, armazenamento e comunicações, bem como da educação e assistência técnica, esse quadro propiciará índices ainda melhores de produtividade, os quais, associados à efetiva sustentabilidade ambiental, ajudarão a manter o país na vanguarda do agronegócio.

Alguns analistas sustentam que a segurança nacional e a prosperidade econômica de uma nação devem se assentar na autonomia militar, na autonomia energética e na autonomia alimentar. Em relação a essas duas últimas, o Brasil já dispõe da alimentar e, conseguirá, em breve, a segunda, com o desenvolvimento e a entrada em produção do petróleo do pré-sal. Mas é necessário que empresários, trabalhadores e os poderes públicos, em especial o Executivo e o Legislativo, busquem, continuamente, mecanismos que assegurem que os benefícios provenientes dessas riquezas sirvam ao mesmo propósito: eliminar a situação de miséria e iniquidade na qual ainda permanece parcela considerável de brasileiros, em especial no meio rural.