Dívida neocolonial, extrativismo e as raízes da crise econômica da Zâmbia

Por Tanupriya Singh
De Peoples Dispatch

Uma segunda das principais minas de cobre da Zâmbia deverá ficar sob controle privado, já que Lusaka chegou a um acordo com a International Resource Holdings (IRH), sediada nos Emirados Árabes Unidos, neste mês. A corporação adquirirá uma participação de 51% na mina de cobre Mopani, que a ZCCM-IH, estatal da Zâmbia, comprou da gigante suíça de mineração Glencore e da canadense First Quantum Minerals (FQM) em 2021. 

O negócio de 2021, avaliado em US$ 1,5 bilhão, foi financiado por meio de um empréstimo, segundo os termos do qual a Zâmbia pagaria à Glencore 3% da receita bruta da Mopani entre 2021 e 2023, após o que a participação variaria de 10 a 17,5%.

De acordo com o ministro das finanças da Zâmbia, Situmbeko Musokotwane, um total de US$ 620 milhões do investimento da IRH será destinado à expansão da Mopani. Enquanto isso, US$ 400 milhões serão destinados ao pagamento do empréstimo nos termos do acordo com a Glencore. 

A Zâmbia é o segundo maior produtor de cobre do continente africano. O cobre representa cerca de 13% do PIB da Zâmbia e 70% de suas exportações, sendo, portanto, uma importante fonte de divisas.

O metal é essencial para o desenvolvimento de veículos elétricos e energia renovável. Os capitalistas de risco sediados nos Estados Unidos, como a KoBold Metals, e seus apoiadores bilionários, incluindo o fundador da Microsoft, Bill Gates, e o fundador da Amazon, Jeff Bezos, têm se apressado para maximizar sua participação no metal.

A aquisição da mina Mopani também foi bem recebida pelo mainstream ocidental e pelas agências de classificação de crédito como uma forma de a Zâmbia recuperar sua economia e lidar com uma grande crise de dívida.

Controle estrangeiro sobre os principais recursos 

O acordo com a IRH ocorre apenas alguns meses depois que a Vedanta Resources recuperou o controle da Konkola Copper Mines (KCM). O governo da Zâmbia havia tomado o controle da operação da gigante de mineração de origem indiana em 2019. O que se seguiu foi uma disputa legal, com o governo da Zâmbia acusando a Vedanta de não cumprir certas obrigações financeiras e relacionadas a investimentos, incluindo compromissos de expansão e o não pagamento dos impostos necessários.

Como parte de um acordo firmado com a administração do presidente em exercício Hakainde Hichilema, a Vedanta assumiu novos compromissos, incluindo 250 milhões de dólares em pagamentos ao credor local da KCM e uma promessa não cumprida anteriormente de investir 1 bilhão de dólares em cinco anos para expansão.

Depois de não pagar os trabalhadores antes da aquisição da KCM pelo governo em 2019, a Vedanta agora também concordou em implementar um aumento salarial de 20% e dar um pagamento único de ZMW 2.500 (US$ 119,9) a todos os trabalhadores.

Embora o acordo com a Vedanta tenha sido bem recebido por organizações de notícias e agências de crédito ocidentais por seu potencial de “reviver” o setor de cobre da Zâmbia, as forças progressistas do país criticaram a aquisição, baseando-se no histórico da Vedanta durante os 15 anos em que controlou uma participação majoritária na KCM.

“As ações [do presidente Haikainde Hichilema] foram particularmente dolorosas, uma vez que a KCM demitiu milhares de trabalhadores, retirou os benefícios sociais da ZCCM para os trabalhadores, introduziu a subcontratação precária, recusou-se a pagar impostos e poluiu irresponsavelmente os rios dos quais a população pobre de Chingola depende para beber água e para a agricultura”, disse o Partido Socialista (SP) da Zâmbia em um comunicado.

A Vedanta resolveu as reivindicações apresentadas por mais de 2.500 moradores de Chingola em 2021, sem admitir a responsabilidade.

Em 2013, após a decisão da KCM de demitir mais de 1.500 trabalhadores, o governo da Zâmbia nomeou um comitê de auditoria para investigar a empresa. A investigação, cuja conclusão foi apresentada ao parlamento da Zâmbia em 2019, constatou que, em 30 de setembro de 2013, o passivo total da KCM era de US$ 1,5 bilhão contra o valor dos ativos atuais (na época) de US$ 123 milhões. Quando o liquidante foi nomeado em 2019, a dívida da KCM era de US$ 2,5 bilhões. 

Além disso, a Vedanta também não cumpriu seu compromisso de colocar US$ 397 milhões na KCM como investimento estrangeiro direto (IED).

“Essa é a mesma empresa que se gabava de ter um lucro fácil de US$ 500 milhões por ano com a KCM, a mina comprada por meros US$ 25 milhões [contra um preço pedido de US$ 400 milhões, segundo o fundador da Vedanta Resources, Anil Agarwal, em um vídeo que circulou em 2014], enquanto declarava prejuízos todos os anos e se recusava a pagar impostos”, acrescentou o SP. 

“O que está acontecendo na Zâmbia não é único. Há muita exploração, sonegação de impostos e falta de transparência quando se trata de corporações multinacionais que administram operações de mineração no Sul Global”, disse à Peoples Dispatch o Dr. Grieve Chelwa, professor associado de economia política do Africa Institute.

Após a aquisição em 2019, “a Zâmbia estava tentando encontrar um investidor para a KCM, ou até mesmo administrar a mina, mas houve uma mudança de governo [em agosto de 2021]. Mudamos do que poderia ser chamado de um partido de centro-esquerda, ou um partido com inspirações de esquerda, para um novo regime neoliberal e a Vedanta está de volta, fazendo o mesmo tipo de promessas que fez desde que apareceu pela primeira vez no setor de cobre em 2005.”

Atrasos na reestruturação da dívida 

Os acordos para a KCM e a Mopani foram garantidos no contexto de uma crise econômica caracterizada pela depreciação do valor do kwacha da Zâmbia, pelo aumento do custo de vida e por uma grande crise da dívida. No final de 2022, a dívida externa da Zâmbia era de US$ 18,6 bilhões. 

No início da pandemia da COVID-19, a dívida da Zâmbia havia subido para 118% do seu PIB. Em novembro de 2020, a Zâmbia se tornou o primeiro país africano a não pagar sua dívida. 

Em fevereiro de 2021, o governo da Zâmbia, na época sob o comando do presidente Edward Lungu, solicitou formalmente uma reestruturação da dívida de acordo com a iniciativa Common Framework dos países do G20, um mecanismo que deveria ajudar os países por meio do envolvimento de credores nacionais e privados.

O envolvimento de credores privados na Estrutura Comum foi importante, pois as corporações ocidentais passaram a desempenhar um papel importante nas dívidas de países como a Zâmbia, onde a BlackRock, gestora de ativos sediada nos EUA, era a maior detentora de seus títulos, com US$ 220 milhões. De acordo com a Debt Justice, 45% dos pagamentos da dívida externa da Zâmbia entre 2022 e 2028 foram feitos a credores privados ocidentais.

Finalmente, em junho de 2023, a Zâmbia garantiu um acordo com seus credores oficiais para reestruturar US$ 6,3 bilhões de sua dívida de acordo com a Estrutura Comum, que foi formalizada por meio de um Memorando de Entendimento em outubro. Embora os termos exatos do acordo não fossem conhecidos, a análise da Zambia Civil Society Debt Alliance e da Debt Justice mostrou que ele reduziria o valor dos pagamentos da dívida em 40%. 

Entretanto, embora oferecesse cortes substanciais nos pagamentos na década de 2020 e no início da década de 2030, os altos pagamentos da dívida retornariam no final da próxima década. Crucialmente, o acordo continha uma cláusula segundo a qual, se o FMI e o Banco Mundial avaliassem que a “capacidade de pagamento da dívida” da Zâmbia havia melhorado em um “valor ínfimo”, isso provocaria um aumento nos pagamentos a seus credores bilaterais.

Isso, por sua vez, reduziria efetivamente o valor do alívio da dívida para apenas 18%. Enquanto isso, se a Zâmbia sofresse mais choques econômicos e se sua receita diminuísse – uma situação altamente possível, dada a volatilidade dos preços de commodities como o cobre – não há nenhum mecanismo para reduzir os pagamentos da dívida.

“Era importante para o Ocidente que a Estrutura Comum funcionasse – não para os países do Sul Global, mas para demonstrar que o sistema multilateral existente, que continua sob o domínio ocidental, ainda funciona”, disse Chelwa. “Não foi uma vitória para os zambianos, mas para esse sistema, especialmente porque a China foi uma grande parte desse acordo”. Dos US$ 6,3 bilhões em dívidas que foram destinados à reestruturação, US$ 4,2 bilhões eram devidos a entidades chinesas.

Os EUA fizeram questão de enfatizar o papel da China na crise da dívida da Zâmbia, invocando repetidamente acusações infundadas de “diplomacia da armadilha da dívida da China”. 

No final de 2023, o processo de reestruturação sofreu atrasos, principalmente devido a divergências sobre os termos oferecidos aos credores oficiais da Zâmbia em relação aos credores privados. Pequim pediu repetidamente aos credores privados que compartilhassem um “ônus justo” na reestruturação da dívida, de acordo com a Estrutura Comum que exige que os credores privados ofereçam termos “pelo menos tão favoráveis” quanto os credores do governo.

Embora os credores oficiais tenham concordado inicialmente com um “corte de cabelo” (redução do pagamento) de cerca de 45%, o governo da Zâmbia teria prometido aos credores privados condições muito mais favoráveis – uma redução de apenas 27%, com a possibilidade de ser reduzida para apenas 3%.

Com a reestruturação agora em fluxo, a situação na Zâmbia levanta questões mais profundas sobre as crises recorrentes da dívida e os “paradoxos” da riqueza mineral e do empobrecimento que são muito familiares ao Sul Global – nenhum dos quais deve ser explicado de forma simplista como falhas de governança ou incapacidade do Estado.

Soberania de recursos, soberania econômica 

“Deveríamos estar usando o cobre como um veículo para impulsionar nossas aspirações de industrialização e, portanto, de desenvolvimento. Para isso, precisamos ter o controle do nosso setor de cobre, para garantir que os ganhos em moeda estrangeira sejam repatriados para a Zâmbia, que os valores adequados de impostos sejam cobrados e que os impostos sejam realmente pagos”, disse Chelwa.

“Tivemos um setor de mineração de cobre em grande parte de propriedade estrangeira que muitos argumentariam, e isso é até factual, que tem muito pouco a oferecer em termos de desenvolvimento. Em vez disso, ele opera como um enclave, divorciado do resto da vida econômica da Zâmbia.”

Em entrevista ao Peoples Dispatch, Cosmas Musumali, economista e secretário geral do Partido Socialista (SP) da Zâmbia, acrescentou: “O que temos na Zâmbia é um padrão colonial de mineração. Essas empresas encontraram maneiras de não declarar lucros e exagerar os custos de produção.”

“Logo após a independência, houve uma tentativa, sob o comando do presidente Kenneth Kaunda, de nacionalizar o setor de mineração, e 51% da propriedade foi garantida. No entanto, isso foi abandonado ao longo dos anos. Agora, se não estamos participando do setor em termos de propriedade, temos que participar em termos de recebimento de royalties e impostos. Em vez de lidar com essas questões de forma agressiva, temos um governo que está fazendo o jogo das multinacionais.”

Isso é agravado pelo “conselho” dado por instituições como o FMI, que pressiona os governos, inclusive o de Lusaka, a implementar medidas de austeridade em vez de tributar adequadamente as empresas do setor de mineração. Em 2022, a Zâmbia chegou a um acordo de resgate de US$ 1,3 bilhão com o FMI, com pagamentos condicionados à reestruturação de sua dívida.

Além disso, qualquer que seja a moeda estrangeira que a Zâmbia esteja ganhando por meio de seu setor de mineração, apenas uma fração retorna ao país, explicou Musumali. A Suíça tem sido um dos principais destinos do cobre exportado pela Zâmbia. No entanto, as exportações de cobre da Zâmbia para a Suíça excedem em muito as importações relatadas da Suíça provenientes da Zâmbia.

De fato, grande parte do cobre zambiano não é realmente enviado para a Suíça. Em vez disso, ele é vendido por comerciantes em trânsito enquanto ainda é registrado como exportado para a Suíça.

“Por exemplo, se a Zâmbia ganha cerca de US$ 4 bilhões por ano com a mineração de cobre, esse dinheiro não é creditado na conta do banco central. Em vez disso, grande parte da receita da mineração acaba em uma conta na Suíça. É na Suíça que ocorrem as transações financeiras e é apenas uma parte dos insumos zambianos que atrai divisas para o país. Apenas dólares suficientes são trazidos para pagar a mão de obra e as empreiteiras da Zâmbia. Às vezes, isso representa menos de 20% do custo total de produção.” 

Musumali acrescentou: “No papel, será mostrado que a Zâmbia ganhou US$ 4 bilhões, mas isso não está refletido na conta do banco central. A insuficiência de moeda estrangeira significa que não conseguimos estabilizar nossa moeda ou fazer pagamentos. Temos que recorrer a empréstimos do FMI, que impõe condições… é um ciclo vicioso de pobreza, subdesenvolvimento e exploração”. 

Como seria, então, se a Zâmbia conseguisse assumir o controle de seu setor de cobre?

“Muitas vezes, há um tropo colonial racista de incapacidade que é usado para dizer que um país não é capaz de cuidar de seus assuntos. Talvez não tenhamos capital suficiente para injetar no setor de cobre, mas isso não implica necessariamente em investimento estrangeiro direto; pode muito bem significar que o governo da Zâmbia está buscando capital, inclusive por meio de parcerias com outros governos do Sul Global”, disse Chelwa.  

Igualmente importante é que o processamento e a fabricação, onde os lucros podem ser obtidos, sejam feitos na Zâmbia. “Grande parte do nosso cobre na Zâmbia é refinada de forma grosseira. Temos refinarias aqui que processam uma boa parte do cobre que é exportado”, disse Musumali. “Além disso, as poucas refinarias que temos e que têm melhor capacidade de extrair cobre não o fazem para o minério extraído na Zâmbia, o que também representa uma enorme perda”. 

“A coisa lógica a fazer é montar fábricas no país que dependam do cobre para uma grande parte de seus insumos, de modo que estejamos minerando, processando e fabricando bens e exportando produtos acabados – dessa forma, nossos ganhos cambiais triplicarão efetivamente. Sem mencionar o fato de que estaremos criando empregos em cada etapa… Mas isso não é do interesse do imperialismo e das corporações multinacionais.” 

Musumali acrescentou: “As pessoas percebem sua pobreza, estão se conscientizando de que seus recursos não estão sendo usados para desenvolver e melhorar suas vidas. Devido a essa contradição entre as multinacionais e a elite dominante, por um lado, e as massas, por outro, as economias que são igualmente dependentes de minerais sempre serão bombas-relógio.”

“A única saída é uma transformação, para que possamos reverter o padrão colonial de extração, para que o povo zambiano seja dono do que é seu.”